L’influenza dei mercati sulla sovranità popolare (al di là di Mattarella)

Dopo aver nominato come Presidente del Consiglio il Prof. Conte, indicato da M5s e Lega, il Capo dello Stato ha rifiutato di nominare Paolo Savona ministro dell’Economia. Il Presidente del Consiglio incaricato ha rinunciato all’incarico; i partiti che lo sostenevano desiderano tornare a nuove elezioni.

Ne è seguito un dibattito: il Capo dello Stato, che – secondo l’art. 92 della Costituzione – “nomina i ministri” su proposta del Presidente del Consiglio, deve attenersi al nome proposto, o può rifiutare, invitando a proporre un’altra persona?

La materia è meno semplice di quanto sembra. Non basta copiare e incollare il testo dell’art. 92 – come molti hanno fatto in queste ore – per chiarirne fino in fondo il significato. Per il momento, è sufficiente osservare che se il Presidente della Repubblica ha piena discrezionalità nella nomina dei ministri, allora – evidentemente – potrà esercitare questa discrezionalità tenendo conto del ruolo che egli ricopre nell’ordinamento: non organo di indirizzo politico, ma rappresentante dell’unità nazionale e, nella prassi, garante della Costituzione.
Fatta questa premessa, il discorso di Mattarella fornisce la soluzione definitiva al quesito. Dopo che si è ipotizzato di nominare un ministro dell’Economia che, in precedenza, aveva manifestato idee critiche verso le attuali regole dell’Unione Europea e la politica europea della Germania, molti operatori finanziari hanno iniziato a vendere i titoli di Stato italiani in loro possesso. Se il Presidente della Repubblica ha ritenuto che questo comportamento avrebbe danneggiato i risparmiatori, allora la sua scelta ha un fondamento giuridico. In questo caso, il Capo dello Stato, garante della Costituzione, deve impiegare ogni mezzo a sua disposizione per tutelare il risparmio, perché questo impone l’art. 47 della Costituzione. E le disposizioni costituzionali non possono essere liquidate come “cavilli”: rispondono quasi sempre a esigenze concrete.

Il vero dato politico della vicenda non riguarda la legittimità giuridica della scelta di Mattarella, ma un dato di realtà: il comportamento dei mercati ha influenzato il processo di formazione di un Governo, destinato a eseguire la volontà di un Parlamento eletto dai cittadini. Questo nesso è evidenziato dallo stesso Presidente della Repubblica.
È vero che i due partiti alleati avrebbero potuto suggerire un Ministro diverso: tuttavia, questa persona avrebbe anche dovuto tenere una posizione diversa (almeno in parte), altrimenti il Capo dello Stato avrebbe dovuto porre il veto anche sulla sua nomina.

Gli operatori finanziari non sono necessariamente “speculatori”. Né possono essere accusati di organizzare complotti per indirizzare le scelte politiche di uno Stato.
Il comportamento dei mercati ha scontato l’incertezza che le scelte o le opinioni del nascente Esecutivo potessero mettere in discussione i parametri di Maastricht e l’architettura dell’Eurozona così come la conosciamo, spingendo la Commissione a intervenire, e soprattutto inducendo la Bce a sospendere ogni intervento a sostegno dei titoli di Stato del nostro Paese, lasciando di fatto campo libero alle operazioni più propriamente speculative.
Eppure, la vendita dei titoli di Stato ha provocato una variazione tra i membri del Governo, e quindi, indirettamente, anche nella sua proposta politica. Per giunta, tutto questo si è verificato quando quella proposta non era ancora stata realizzata.

Queste considerazioni potrebbero essere valide per ogni proposta che modifichi l’attuale situazione economica nazionale e internazionale, costringendo i mercati a misurarsi con una novità. Se la maggioranza politica di uno Stato intendesse aumentare a dismisura il proprio debito pubblico, è naturale che i detentori dei titoli emessi da quello Stato si affretterebbero a venderli. Tuttavia, cosa garantisce che lo stesso evento non si verificherebbe, semplicemente, di fronte alla semplice promessa di aumentare la spesa pubblica? La domanda è rilevante: la piena occupazione e la lotta alle disuguaglianze non sono possibili se la spesa è troppo bassa.

La vulnerabilità di un Paese ad eventuali pressioni dei mercati dei capitali non è cosa nuova: troppo spesso la storia recente ci ha messo di fronte alla difficoltà delle autorità di fronte alle manovre degli operatori finanziari. Eppure, vi sono due ordini di considerazioni riguardo ai sistemi che uno Stato può adottare per meglio proteggere il proprio debito – e, a fortiori, la propria indipendenza decisionale.
In primo luogo, la percentuale di debito detenuta dagli operatori domestici, siano essi banche o privati cittadini, non è indifferente. Gli investitori domestici tengono generalmente un comportamento da “cassettisti”, ossia comperano i titoli di Stato per ottenere i pagamenti delle cedole e sono relativamente insensibili ai movimenti dei prezzi degli stessi sul mercato secondario: chi, d’altronde, scommetterebbe sul procurato fallimento di casa sua?
In secondo luogo, una banca centrale può – o meglio, potrebbe tecnicamente – proteggere i titoli di Stato di un Paese, ora ribadendo il suo ruolo di prestatore di ultima istanza del sistema economico, ora intervenendo direttamente sul mercato secondario con acquisti di titoli. La potenza di fuoco di una banca centrale potrebbe portare sotto controllo ogni ondata speculativa sui titoli di Stato e, in linea teorica, basterebbe la garanzia dell’intervento per scoraggiare dinamiche di mercato esagerate rispetto allo storico della gestione del debito pubblico di un Paese, come il Whatever it takes di Draghi dimostra abbastanza bene.
Analizziamo dunque la composizione dei detentori del debito italiano. I nostri titoli sono detenuti per il 16,3% dalla Banca d’Italia, per il 26,4% da banche domestiche, per il 19% da altre istituzioni finanziarie residenti, per il 5,8% da altri residenti, per una quota rilevante da attori esteri (32,5%) [1]. Tra questi ultimi, secondo uno studio di Banca d’Italia [2], al 2015 si ha che il 61,6% è rappresentato da attori dell’area euro, perlopiù banche e fondi operanti sul mercato monetario (per un 13,9%), fondi pensione e assicurazioni (11,5%), e altri intermediari finanziari (23%), con un ruolo importante della BCE che si può stimare attorno al 10% circa. Gli investitori extra-euro contano per il 38,4%. Secondo la Banca Centrale Europea, questi ultimi preferiscono generalmente maturità residue brevi, in genere inferiori ad un anno e anche a tre mesi [3].

Si può dunque notare che l’Eurosistema, nel suo complesso, detiene circa il 20% del debito pubblico italiano. Ora, come si può notare nel grafico, l’ultimo acquirente netto di titoli di Stato è proprio la Banca Centrale Europea che, nell’ambito del programma di alleggerimento quantitativo, ha acquisito questo ruolo considerevole. Dall’inizio del QE, l’Eurosistema ha incrementato le sue acquisizioni di debito pubblico italiano di più di 200 miliardi, mentre tutti gli altri attori hanno ridotto la loro esposizione (dati Banca d’Italia) [4].
La BCE potrebbe, in linea di principio, fermare ogni attacco speculativo sul debito pubblico italiano: dato che il tasso d’interesse è funzione inversa del prezzo del titolo di debito, un acquisto massiccio di titoli italiani alzerebbe il prezzo (maggior domanda), diminuendo il tasso d’interesse.
Tuttavia, per le regole cui è sottoposta, la BCE non può seguire questa linea d’azione: essa ha già acquisito più titoli pubblici italiani rispetto alla quota capitale del nostro Stato, trattamento riservato, oltre a noi, solo alla Francia. Inoltre, con il raggiungimento dei limiti del programma di acquisto di titoli pubblici (limite di 2.500 miliardi), la BCE potrà acquisire titoli italiani solo nell’ambito dei programmi di reinvestimento che, nel 2018, non supereranno il 19% delle emissioni lorde.
La BCE non potrà aiutarci.
Di fatto, la BCE non è un prestatore di ultima istanza dell’area euro. Essa trova il suo limite d’intervento nell’impossibilità di coprire illimitatamente (con un caveat legato alle eventuali conseguenze di un’eccessiva monetizzazione) un debito pubblico e questa mera possibilità porta gli operatori finanziari privati (in particolar modo esteri che, come abbiamo visto, sono i più attivi sulle maturità più brevi e sul mercato secondario) ad avere campo libero per esigere il tasso d’interesse che preferiscono o ritengono più adeguato. In questo ambito, l’infrastruttura pericolante dell’Eurozona mostra tutta la sua fallacia, esponendo le nostre fragili democrazie all’arbitrio dei mercati.

graf

In conclusione, ci troviamo di fronte ad una curiosa situazione: la prospettiva di un Governo con l’intenzione o di prospettare una riforma dell’Unione Europea che dia, tra l’altro, alla Banca Centrale Europea le prerogative di cui ogni Banca Centrale della cristianità si dota, o di portare il Paese fuori dall’area euro proprio con l’intenzione di costruire una Banca d’Italia con queste caratteristiche di relativa maggior protezione del debito pubblico e quindi del risparmio, non è accettata o accettabile dal Quirinale proprio perché provocherebbe, nel quadro attuale, un attacco al debito pubblico e quindi al risparmio. La contraddizione della riforma impossibile, la curiosità dello stato d’assedio in cui ci troviamo, la necessità di un certo coraggio.

Il fallimento del “governo del cambiamento” ci costringe a chiederci se i limiti alla sovranità popolare sono imposti solo dalla Costituzione e dai trattati internazionali, o anche dagli operatori finanziari.
Non ci si può illudere di ignorare la forza di un intero settore economico. In più, sarebbe ingiusto, se non inaccettabile, demonizzare un’attività pienamente lecita.
Al tempo stesso, i governi e i Parlamenti, che sono legittimati secondo le regole della democrazia, devono essere liberi di decidere secondo i loro poteri, senza subire gli effetti di eventuali reazioni negative da parte dei mercati dei capitali. Questo risultato dipende, oltre che dalla ragionevolezza delle decisioni politiche, anche dall’esistenza di strumenti adeguati per la loro attuazione. I partiti (e i cittadini) devono impegnarsi a individuare questi strumenti: si tratta di difendere, per quanto possibile, le regole della democrazia, di fronte alle (pur legittime) regole del mercato.

Tommaso Brollo, Nicola Dessì


[1] Dati Banca d’Italia, febbraio 2018.

[2] Della Corte e Federico, 2016.

[3] ECB, Who holds what?, Economic Bulletin, 2, 2015.

[4] Dati Banca d’Italia.

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